國家發改委發布新規 加強PPP項目投資和建設管理 加速度PPP遭遇強監管

● PPP是一種由政府與社會資本合作,參與公共基礎設施建設的項目運作模式。經過6年的發展,PPP已經形成了一套制度體系,在引導社會力量參與公共服務供給、提升供給質量和效率方面起到了重要作用

● 不少地方政府涌向PPP,相應支出一再越過“不能超出一般公共預算支出10%”的紅線,為地方隱性債務埋下風險

● PPP近年來在國內推廣中出現一些問題,很重要的原因是項目沒有深入開展可行性研究論証,有些項目甚至在沒有可行性研究報告的情況下便開始實施

盛夏時節,海南省海口市秀英區永興鎮儒張村的村道上鳥語花香,干淨整潔。身著橘紅色工作服的保潔員正在這條村道上精心打掃,將地面雜物、路邊雜草等垃圾一概清理運走。而幾年前,在這條村道上,牲畜糞便成堆、垃圾遍地、污水橫流……

這種翻天覆地的變化,其實得益於PPP。這是一種由政府與社會資本合作,參與公共基礎設施建設的項目運作模式。這場政府和社會資本的“聯姻”,始於2013年。

從2015年7月18日起,海口市便探索推進環衛一體化改革,引入PPP,採用政府和社會資本共同組建項目的公司,負責轄區道路清掃、垃圾收集轉運等環衛作業事項。目的在於,根除環衛治理瓶頸,全面促進城市管理轉型升級。

海口市PPP落地只是冰山一角。根據財政部PPP中心的數據,截至今年5月底,管理庫累計項目9000個,投資額13.6萬億元,累計落地項目5740個,投資額8.8萬億元,落地率達63.8%。

經過6年的發展,PPP步入運營落地關鍵期,加速邁進“績效為王”的新階段。

不過,7月1日,在我國《政府投資條例》(以下簡稱《條例》)落地實施第一天,國家發改委發布《關於依法依規加強PPP項目投資和建設管理的通知》(以下簡稱《通知》),對PPP項目投資和建設管理中的問題作了進一步明確。

隨著一系列監管政策密集落地,PPP項目如何規避風險,實現效能最優化?

變相包裝擾亂市場

隱性債務暗藏風險

2013年11月,中共十八屆三中全會決定允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營。2014年5月,財政部政府和社會資本合作(PPP)工作領導小組正式設立。一段時間裡,PPP成為地方城市基礎設施建設的主力軍。

財政部PPP專家庫專家侯明在接受媒體採訪時曾說,如今,PPP已形成一套制度體系,部分項目已經進入運營期,涌現了一批優質項目。PPP在引導社會力量參與公共服務供給、提升供給質量和效率方面起到了非常重要的作用。

以海口市為例,每年元宵節,瓊山區都要進行傳統“換花節”。自從引入環衛PPP一體化項目后,“換花節”前,有關京環公司就會提早制訂方案。活動結束后,人工和機械設備齊上陣,撿、沖、吸、掃、洗同步進行,僅一個多小時便完成清掃工作,讓道路恢復“本色”。而以往,活動結束后,大街小巷垃圾遍地,環衛工人清掃一整夜還不一定能掃干淨。

值得注意的是,近年來,PPP項目在我國基礎設施補短板和提供公共服務方面,雖然通過激發社會有效投資,發揮了很重要的作用,但在實際操作中存在的問題卻不容小覷。

作為中國最早的PPP專業律師之一,國家發改委、財政部PPP專家庫雙庫專家劉敬霞坦言,尤其是在PPP項目與政府以往對固定資產投資項目的前期工作和建設管理程序銜接方面,由於規則的模糊性等原因,各地困惑不解,做法差異很大。

《法制日報》記者也注意到,近幾年,在PPP迅猛發展的同時,也出現了不少亂象。其中最典型的就是“變相包裝”,即通過採取固定回報、明股實債等方式,把地方政府要投資建設的項目全部包裝成PPP項目,進行變相融資。甚至把許多零星分散的小項目也打捆進行包裝和運作。同時,各類偽PPP項目無序競爭,惡意低價中標,搞亂市場。

此外,不少地方政府一窩蜂地涌向PPP,相應支出一再越過“不能超出一般公共預算支出10%”的紅線,為地方隱性債務埋下風險。

據中國政法大學財稅法研究中心主任施正文介紹,一些PPP項目還沒准備好,或在准備階段,政府就提前和投資人簽了框架協議,目的就是為了加快項目進度。有時在一些地方項目推介會中,會有上百家企業和政府簽訂框架協議。雖然提前簽訂框架協議可以加快項目進度,但在無形中排除了其他更有優勢的投資者。

3月初,《財政部關於推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》(以下簡稱《實施意見》)發布。《實施意見》對規范的PPP項目應當符合的條件作了明確界定。在重申規避財政承受能力10%紅線的同時,新增了7%的警戒線。並要求財政支出責任佔比超過5%的地區,不得新上政府付費項目。此后,各地進一步加強入庫審核和規范管理,持續主動清理不合規項目。

最新數據顯示,今年5月,地方主動退出管理庫項目72個,投資額為583億元。

清理整頓正當其時

新規聚焦論証審查

PPP清理整頓風暴正當其時。

此次《通知》對PPP項目的投資和建設管理中的問題作了進一步明確。

《通知》主要以基礎設施補短板、防范化解地方政府隱性債務,以及PPP項目投資和建設管理、投資決策科學性角度為出發點,從PPP項目的可行性論証與審查、決策程序、實施方案審核、社會資本遴選、項目資本金及項目納入全國投資項目在線審批監管平台統一管理和監督、懲戒違規失信行為等方面進行了規范,並指出什麼是不規范的PPP項目及其后果。

對於項目採用PPP進行可行性分析和論証的內容,《通知》規定,既包括對經濟社會發展需要、規劃要求、技術和經濟可行性、環境影響、投融資方案、資源綜合利用、是否有利於提升人民生活質量等方面進行分析論証,也要從政府投資的必要性、政府投資方式的比選、項目全生命周期成本、運營效率、風險管理以及是否有利於吸引社會資本參與等方面,對項目是否適宜採用PPP進行分析論証。

關於《通知》提到的“政府研究認可的方式”,劉敬霞認為,應是指發改部門和其他有關部門通過投資項目在線平台辦理的政府投資項目審批、核准手續以及企業通過在線平台完成的備案告知手續和政府對PPP項目實施方案的批復手續,也包括財政部要求的物有所值評價和財政承受能力論証等手續。

劉敬霞對記者解釋稱,PPP近年來在國內推廣中出現一些問題,重要原因在於項目沒有深入開展可行性研究論証,有些項目甚至在沒有可行性研究報告的情況下便開始實施。從此次《通知》來看,可行性論証必須是PPP項目實施前期的首要步驟。

劉敬霞進一步分析說,對於實務界感到困惑的項目可行性論証與PPP實施方案之間的關系,《通知》明確指出,實行審批制管理的PPP項目,在可行性研究報告審批通過后,方可開展PPP實施方案審查、社會資本遴選等后續工作﹔實行核准制的PPP項目,應在核准的同時或單獨開展可行性論証和審查﹔實行備案制的PPP項目,應單獨開展可行性論証和審查。

多地發布規范政策

嚴肅問責違規舉債

進一步強調規范發展也是此輪各地優化PPP管理的重要抓手。

比如在江蘇,相關規定將PPP項目全生命周期納入財政監督范疇,提出各市縣對本級已入庫PPP項目至少每年監督一次。

河南則完善了入庫基本要求和條件,以更好地規范PPP項目儲備和管理。

山西提出強化PPP項目績效評價結果剛性約束,形成績效評價結果與財政支出相挂鉤的機制,實現按效付費。

此外,山東、湖北等地也紛紛出台文件,探索PPP項目績效管理,並對PPP規范發展等作出明確規定。

財政部金融司有關負責人此前稱:“對於規范的PPP項目,要堅定不移地大力推進﹔對於不規范的PPP項目,要限期整改完善,構成違法違規舉債的,要堅決予以嚴肅問責,牢牢守住不新增地方政府隱性債務風險的底線。希望通過傳遞明確的政策信號,能夠穩定市場預期,提振市場信心,推動PPP事業行穩致遠。”

中國財政科學研究院PPP研究所專家卓識認為,近期多地出台的區域細化政策進一步佐証了PPP項目的強監管常態。

其實,自從5月份國務院公布《條例》后,業內人士關於《條例》對PPP投資影響便有不同看法,此次《通知》則進行了權威回應。

根據《通知》,PPP項目要嚴格執行《條例》《企業投資項目核准和備案管理條例》(以下簡稱《管理條例》),依法依規履行審批、核准、備案程序。採取政府資本金注入方式的PPP項目,按照《條例》規定,實行審批制。

PPP專家、清華大學教授王守清在5月舉行的相關研討會中曾提到,《條例》位階高,對各個部委過去幾年層出不窮的、有交叉甚至沖突的政策,以及各方的不同解讀,給出了更明確的指引,違反則更要被問責。

“《條例》不僅強調項目前期,也強調了幾個關鍵階段的監管與評估,這與PPP不沖突。”王守清認為,這為PPP項目的篩選、可行性論証等前期環節的規范運作,以保証項目成功和可持續奠定了更好的基礎。

劉敬霞也認為,根據國家發改委此前對於《條例》和PPP的五大關系的官方解讀,在國家目前沒有出台專門針對PPP的法律法規的情況下,《條例》和《管理條例》是目前我國法律效力最高、與PPP關系最密切的行政性法規。作為我國固定資產投資項目組織實施的一種方式,PPP項目本身的決策亦應執行其相關規定。

比如,根據《通知》,對於使用政府財政預算安排的資金,由政府採取資本金注入方式投資的PPP項目(包括新建、擴建、改建、技術改造等固定資產投資項目),實行審批制管理,在項目可行性研究報告審批通過后,開展PPP實施方案審查。

劉敬霞對記者稱,按照《條例》規定,此類政府投資項目,項目單位應當編制項目建議書、可行性研究報告、初步設計,保証前期工作的深度達到規定的要求,按照政府投資管理權限和規定的程序,報投資主管部門或者其他有關部門審批。但《通知》對於項目單位如何確定並未明確,實務中還需要進一步依法找到可行的確立方式。

“對於政府雖然採取資本金注入方式投資,但僅提供服務而不涉及固定資產投資建設的PPP項目(如由政府與社會資本合作出資提供純粹養老服務的PPP項目),因為非固定資產投資項目並不一定歸屬發改委管理,但鑒於《通知》規定,所有擬採用PPP的項目,均要開展可行性論証。”劉敬霞認為,對此類項目採用PPP的必要性和可行性應該在實施方案中進行論証。

在劉敬霞看來,嚴格執行《條例》《管理條例》《政府信息公開條例》以及《通知》的規定,已經成為規范PPP項目實施不可或缺的必要條件。