地方政府融资平台从债务困境到价值重塑的破局之路

引言：站在历史十字路口的融资平台

在"防范化解重大风险"的政策主线下，中国地方政府融资平台行业正经历深刻变革。截至2024年，地方政府债券发行额已达97760.88亿元，但债务风险化解与市场化转型的压力同样显著。这些曾支撑起地方基建狂飙突进的平台公司，如今面临双重使命：既要承担稳投资、促增长的重任，又要直面隐性债务、运营效率等挑战。

本文将尝试剖析当前困境，探索多渠道破局之道，为地方经济高质量发展提供新动能。

一、现状透视：三大核心矛盾凸显发展困境

（一）债务冰山：规模扩张与偿债重压并存

当前地方政府融资平台面临的债务形势严峻。数据显示，隐性债务规模已超65万亿元，部分平台资产负债率突破80%红线。

更令人担忧的是债务结构的“三宗罪”：

1、期限错配严重

普遍存在“短贷长投”现象，银行短期信贷资金被投向回报周期长达10-20年的基建项目，导致流动性风险持续积聚。

2、成本居高不下

融资成本呈明显分化态势，AA级平台综合融资成本最高，即使AAA级平台平均成本也达3.38%，显著侵蚀经营效益。贵州、云南等地部分地区债务率超过300%，已濒临系统性风险边缘。

3、属性界定模糊

大量应属政府支出的代建项目、垫资工程被计入平台债务，但未被纳入隐性债务系统，形成“模糊地带”，偿债责任主体不清。

（二）运营困局：造血能力不足与效率缺失

融资平台的资产质量与盈利能力令人堪忧。70%的平台公司净资产收益率（ROE）低于3%，远低于社会平均资本回报率。

造成这一困境的根源在于：

1、资产结构失衡

公益性项目占比过高，大量市政道路、防洪堤坝等非经营性资产沉淀在平台报表中，无法产生现金流，却占用巨额资金。

2、管理链条冗长

60%的平台公司管理层级超过4级，决策效率低下，市场化响应能力不足。员工多为公务员序列转任，人员结构体系僵化，转型内生动力不足。

3、政企权责不清

政府与平台间仍存在“挖坑-种树”的旧模式：政府指定投融资任务，平台无条件执行，缺乏“算完再做”的绩效评估机制，导致投资效益无人担责。

（三）区域分化：冰火两重天的残酷现实

平台发展呈现显著的区域马太效应。江苏、浙江等地头部平台资产规模超万亿元，已形成专业化运营能力；而东北、西北部分地区平台濒临破产边缘。这种分化背后，是资源禀赋、产业基础和改革决心的综合差距。

二、困境溯源：多维制约因素深度剖析

（一）制度性障碍：政企不分仍是最大症结

平台公司本质是“政府特殊目的载体（SPV）”，但实践中却异化为“第二财政”。地方政府违规通过固定回报、回购承诺、土地抵押等方式变相兜底，使平台成为隐性债务的主要载体。这种信用捆绑导致金融机构“闭眼输血”，平台自身缺乏建立市场化信用的动力。

（二）结构性矛盾：从融资工具到经营主体的角色冲突

传统定位下，平台只需完成融资任务，无需考虑项目收益。但在监管收紧后，这一模式难以为继。以曾经大力推动过的PPP模式为例，实际运作中因间接成本多、协调难度大，融资成本反而高于信托等非标渠道，并未有效填补转型真空。

（三）技术性短板：数字化转型滞后

多数平台仍停留在传统项目管理阶段，而杭州等地已开始试点智慧城投平台，运用区块链技术实现债务全生命周期管理。信息孤岛问题突出，不同部门数据无法共享，制约了融资信用服务平台的建设。

三、多措并举：六大创新路径重塑平台价值

（一）战略升维：从“融资工具”到“城市合伙人”

平台转型首要任务是战略定位的根本转变。应摒弃“政府融资延伸”的旧思维，升维为“城市综合服务商”或“产业园区综合运营商”。深圳城投布局半导体产业、合肥建投打造“产投模式”，都是成功典范，值得各地城投研究、学习和借鉴。

关键举措：

1、制定专门规范

地方政府应针对具体平台制定规范，明确授权投资经营范围，建立“政府挖坑、平台有选择有条件种树”的新机制。

2、实施清单化管理

政府投资项目分为纯公益性（财政/专项债支持）和准经营性（资本金+专项债），平台则建立投资负面清单，禁止政府干预企业决策。

3、构建评价体系

围绕业务模式、营收能力、资产结构建立市场化考核指标，以预算硬约束替代行政指令。

（二）业务重构：从基建投资到产业生态运营

1、市场化业务拓展

摆脱对政府项目的过度依赖，主动投身竞争性市场。某沿海城市平台整合旅游资源成立专业子公司，打造全链条旅游服务，收益大幅增长。在环保领域，通过收购危废处理、污水处理企业，构建市场化环保产业板块。

2、战略产业投资

积极响应国家关于新质生产力号召，聚焦新能源、新材料、生物医药等战略性新兴产业。某中部城市平台投资本地新能源企业，伴随企业上市获得数倍回报，同时带动产业集群形成。重庆城投整合水务、能源资产获得AAA评级，发债利率下降150BP。

3、特许经营权整合

将分散的市政特许经营权（供水、停车、广告）统一授权平台运营。贵阳城投整合全市3.2万个停车位经营权发行ABS融资9亿元；重庆綦江公司通过建筑垃圾消纳场特许经营年均创收1.8亿元。

（三）模式创新：构建多元化融资工具箱

1、资产证券化破冰

筛选供水、供热等稳定现金流资产发行REITs。首批保障性租赁住房REITs中，厦门安居集团募资30亿元；深圳地铁以沿线物业租金收益发行ABS融资45亿元，实现债务出表。这种模式既盘活存量，又降低负债率。

2、土地综合开发升级

政府授予平台土地一二级联动开发权，通过“成本返还+收益分成”回收资金。长沙城发集团梅溪湖片区开发中，土地溢价分成收入占总营收65%。南京江北新区设立50亿元土地增值收益基金，专项用于跨江通道建设。

3、政府采购融资合规化

创新“以租代建”模式。政府向平台租赁学校、医院等设施，年租金纳入预算。昆明三甲医院项目采用15年租赁协议，平台以租金收益权质押融资12亿元。郑州郑东新区“建办分离”模式完成12所学校建设，节约财政投资8亿元。

4、特许经营新政运用

聚焦使用者付费项目，政府仅承担建设成本30%以下的可行性缺口补助。陕西榆林垃圾焚烧项目通过质押垃圾处理费收益权，获国开行贷款15亿元。

（四）资产盘活：存量优化释放增量空间

统筹基础设施存量和增量，推进存量资产证券化（ABS）、引入权益型REITs基金，审慎运用PPP模式。支持平台与银行、基金合作进行市场化债务重组，降低资金成本。建议设立应激性资金池，由政府和平台按比例出资，规模需保障平台3个月无新增融资时的短期债务兑付。

（五）数字赋能：技术驱动管理变革

杭州试点运用区块链技术实现债务全生命周期管理。地方融资信用服务平台建设需突破信息孤岛，引入大数据、区块链提高信用信息准确性。通过数字化转型，实现项目可融资性的智能评估、现金流动态监测和风险的早期预警。

（六）机制再造：市场化改革激发内生动力

1、混合所有制改革

引入央企、民企战略投资者优化治理结构，推行“项目跟投”“超额利润分享”等市场化考核。泰州华信开展“三定三建”改革，建立市场化选人用人机制。

2、债务管理制度化

应报尽报隐形债务置换，理清存量债务结构。对未被认定为隐性债务但属政府垫资的，需与用款部门协商偿付安排。存在兑付困难的需及时汇报缺口，共同筹集资金。

四、区域实践：差异化转型的成功样本

（一）东部引领

广东“粤信融”平台与金融机构合作提供线上融资服务，简化流程；浙江建立信用评价体系提升融资效率；合肥建投布局分布式光伏电站，年发电收入超5000万元。

（二）中部突破

某中部城市平台投资新能源企业实现资本增值与产业培育双赢；邹城城资依托矿产资源开展实体化经营。

（三）西部探索

六盘水农投依托农业基础设施推动猕猴桃产业链发展；重庆城投通过资产整合获得AAA评级。

五、政策建议：构建可持续发展生态

（一）顶层设计方面

加快融资平台相关法律法规建设，明确信用信息采集、使用和保护规则。建立中央政策数据库，实时跟踪财预〔2024〕15号等文件，实施政策预警。

（二）政府支持方面

提供必要财政支持，明确资产权益归属，如矿产资源开采权、交通设施收费权。组建专家组提供综合服务方案，推动资产证券化产品发行。

（三）风险防控方面

建立隐性债务识别“四维雷达”（资金来源、合同条款、资产权属、现金流），实施动态压力测试，模拟土地出让收入下降30%等极端情景下的资金链安全。

（四）能力建设方面

完善现代法人治理体系，建立资金池偿债保障基金，引入市场竞争性主体，防止转型过程中形成新的垄断。

结语：转型是涅槃重生的必由之路

当今，我国科技创新持续赋能产业创新，新产业新动能茁壮成长，以人工智能为代表的新质生产力加快向现实生产力转化，中国经济正在换上新的增长引擎。各级地方政府一定要顺应趋势、积极迎接变化，地方政府融资平台的转型不是简单的业务调整，而是一场涉及战略定位、业务模式、治理机制的系统性重构。从重庆城投的资产整合到合肥建投的产业投资，从深圳地铁的REITs创新到贵阳停车位的ABS融资，实践证明，唯有坚持市场化方向，立足地方资源禀赋，创新投融资模式，才能实现从“债务载体”到“价值创造”的华丽转身。

随着2025年隐性债务置换规模预计超3万亿元，以及绿色债券、碳中和债等创新工具的发展，融资平台行业正迎来价值重构的新纪元。这要求地方政府以更大魄力推进政企分开，平台公司以更专业精神提升运营能力，金融机构以更长远眼光评估项目价值。唯有如此，才能真正赋能地方经济高质量发展，在新时代中国式现代化建设进程中作出更大贡献。

（说明：本文部分数据、案例参考了其他研究机构发布的研究成果，特此说明并致谢忱。）

作者简介：

周波，民建会员。现任中国信息协会投融资信息分会专职副会长兼秘书长、民建北京市委国企委副主任兼秘书长、民建东城区委经济委副主任。研究方向主要包括资本运作、投资融资、经济管理等。